从宝鸡三十年财政改革实践看可持续公共财政发展

 　　财政发展史是社会经济发展史的高度浓缩和集中体现。我国改革开放30年来的财政改革发展历程,实质上就是与计划经济体制相适应的生产建设型财政向与市场经济体制相适应的公共财政转型与发展的历程。宝鸡在改革开放30年这一波澜壮阔的伟大进程和惊心动魄的巨大变革中,经济社会发展取得辉煌成就,财政实力大幅提升,基本建立起了适应社会主义市场经济体制要求、符合宝鸡经济社会发展实际的公共财政框架。作为西部欠发达地区,基于宝鸡特定的发展起点、发展定位、发展模式和市情财情,在科学发展观统领下更好地推进财政改革发展,关键在于走出一条适合宝鸡实际的可持续公共财政发展路子。

       三十年来宝鸡财政的改革历程和经验启示宝鸡地处陕、甘、宁、川四省区结合部,地理位置和交通优势独特,是国家一五、二五和三线建设时期的重要工业城市。改革开放30年来,宝鸡不断深化改革,扩大开放,创新发展思路,积极转变发展模式,全市经济社会步入快速发展时期,人民生活基本达到小康水平,跻身全国经济实力百强城市。2007年,全市实现生产总值580·16亿元, 是1978年的约55倍;人均GDP突破2000美元大关,城镇居民人均可支配收入达到10993元,农民人均纯收入达到2888元;地方财政收入由1978年的2·26亿元增长到2007年的19·6亿元,年均递增7·7%;同期财政支出由1·49亿元增长到53·3 亿元,年均递增13·1% (见图表1、图表2)。回顾30年来宝鸡的财政改革历程,大体经历了三个阶段: 第一阶段(1978年—1991年):改革奠基阶段。

       这一阶段改革的主题词是“家庭联产承包责任制、国营企业基金制度、利改税、分灶吃饭、放权让利”,改革的主线是逐步打破高度集中的计划经济体制,围绕市场经济取向理顺分配关系,激发发展活力。1978年党的十一届三中全会后,宝鸡从农村到城市,经济体制改革势不可挡地迅速铺开了。在理顺农村分配关系方面,通过提高农产品收购价格特别是推行家庭联产承包责任制,极大地调动了广大农民群众的生产积极性,粮食产量大幅提高,多种经营迅速发展,商品交易日益活跃。在理顺国家与企业的分配关系方面,通过在国营企业中普遍实行企业基金制度特别是1983年、1984年的两步“利改税”,明确区分了政府的社会管理者身份与财产所有者身份,使国营企业有了更多的经营自主权,逐步走向了“独立经营、自负盈亏”。

       在理顺政府间财政分配关系方面, 1980年实行了 “划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”财政体制, 1985年实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的“分税分级包干”财政体制, 1988年实行了多种形式的财政“大包干”体制,使政府间财政分配关系逐渐趋于稳定。在整个经济体制改革中,财政改革不仅起到保驾护航作用,更是改革的开拓者。正是得益于以上改革,这一阶段宝鸡财政收入总体呈现稳步增长态势,年均增长5·9%。 1978年全市地方财政收入为2·26亿元,到1987 年突破3亿元, 1989年超过4亿元;全市财政支出也由1978年的1·49亿元增加到1991年4·39亿元,年均递增8·7%。 第二阶段(1992年—1999年),改革加速阶段。这一阶段改革的主题词是“市场经济、分税制、两个确保、两个保证、公共财政”,改革的主线是建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。1992年,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标。1994年,我国进行了历史上规模最大的、具有里程碑意义的财税体制改革,建立了以分税制为基础的分级财政体制。1998年,国务院在总结我国20年来财政改革成就和经验的基础上,第一次明确提出了建立社会主义市场经济公共财政框架的目标。

       宝鸡坚决贯彻中央和省上的改革部署,推行了一系列全方位的财政改革举措。在财政管理体制上,通过1994年的分税制财政体制改革,初步形成了适合市场经济运行机制的政府间财政关系框架。在预算管理制度上,相继推行了政府采购、“收支两条线”管理、工资统发、会计集中核算、财政投资评审等改革。在财政支出结构上,积极压缩一般竞争性领域投入,努力做到该退的退到位,该保的保到位。在落实“两个确保、两个保证”上,创造性地提出了 “四个一块”(预算收入超一块、基金预算调一块、预算外资金集一块、乡镇自筹补一块)的筹资办法并在全省推广。这一阶段宝鸡财政收入连续8年保持了两位数以上的增幅,财政支出年均增幅也达 5宝鸡社会科学2009年第1期到12·1%。 第三阶段(2000年—现在),改革攻坚阶段。这一阶段改革的主题词是“经济全球化、全面建设小康社会、社会主义新农村建设、推进新型工业化、强化政府公共服务和社会管理职能、构建民生财政体系、深化预算管理制度改革”,改革的主线是坚持以人为本,推动科学发展、促进社会和谐。在全国发展步入关键时期、改革进入攻坚阶段的大背景下,宝鸡经济社会发展也步入了黄金时期。

       2005年在全市范围内取消了农业税和农业特产税, 结束了千百年来农民种田纳税的历史,社会主义新农村建设扎实推进;国企改制取得重大突破,老工业基地走向全面振兴;大力实施民生工程,在西部地区率先推进社会保障体系建设,等等。这一阶段,宝鸡财政改革从基础性改革、体制性改革、机制性改革、技术型改革四个方面向纵深推进,相继推行了政府收支分类、调整市以下财政体制、缓解县乡财政困难、部门预算、社会综合治税、契税财政直征、财政支出绩效评价、“乡财乡用县监管”、 “村账乡镇代管”等重要改革。总体上看,进入新世纪以来,财政与经济发展呈现良性互动态势,财政发展逐年加速,成为改革开放以来市县财力增加最多最快的时期(见图表3)。特别是2003-2006 年,全市财税总收入相继跨越30亿元、40亿元、 50亿元三个台阶,地方财政收入相继跨越10亿元、15亿元两个台阶。2007年,全市财税总收入达到66·6亿元,地方财政收入逼近20亿元,财政支出突破50亿元,金台、渭滨、陈仓、凤翔、凤县5个县区地方财政收入超过亿元。

       公共服务领域投入大幅度增加,民生财政框架初具形态。2007 年全市财政用于“三农”、教育、卫生、社会保障、环境保护等直接关系民生的专项资金达到 19·39亿元,其中市县财政投入达到5·79亿元, 占到当年全市新增财力的59·1%。